КИРДИНА-ЧЭНДЛЕР
СВЕТЛАНА
персональный сайт
ПОДДЕРЖКА
САЙТА
Институт
экономики РАН
Цитатa дня:
Если вам не удается убедить собеседника - смутите его.
19-11-2017,
воскресенье

?-�?�� ���R��-��

Скачать 30,1 Кб

Кирдина С.Г., к.э.н., докторант,

Институт экономики и организации промышленного производства

СО РАН, г. Новосибирск

Некоторые особенности финансовой системы России

в сравнении с Западной Европой: краткий исторический очерк

В самом общем виде финансовая система представляет собой совокупность и взаимодействие всех финансовых институтов определенного государства. В настоящей статье финансовая система рассматривается как элемент государственного хозяйства, обеспечивающий взаимосвязанное развитие всех его территориальных частей. Другими словами, речь идет о региональной (территориальной) проекции финансовой системы, то есть об организации финансовых потоков между центром, регионами и населением. Целью данного сегмента системы государственных финансов является согласование локальных (региональных) и общих (государственных) интересов в социально-экономическом развитии страны.

Особенности становления понимаемой таким образом финансовой системы России определялись, в первую очередь, особенностями устройства государства, отличавшими наше отечество от европейских стран.

Особенности государственного устройства России

Авторская точка зрения по этому вопросу, с одной стороны, продолжает прерванные революцией 1917 г. традиции российской государственной школы, и, с другой стороны, опирается на исследования последних лет, проводимых в рамках новосибирской экономико-социологической школы[1].

Как известно, историками государства и права выделяется две системы государственного устройства. В прошлом веке, ссылаясь на классика в этой области Роберта фон Молля, П. Мрочек-Дроздовский так определил их особенности: при первой «вся государственная территория является как взаимно-тяготеющее целое, которое однообразно снабжено во всех своих частях одинаковыми властями и учреждениями с материальной и финансовой стороны»[2]. При другой системе «не обращается внимания ... на единообразие характера и устройства учреждений, но как исторически сложилось административное управление в какой-либо провинции, так оно в ней и оставляется. Все законодательство отдельных провинций может быть различно»[3]

Современная теория называет такие государства унитарными и федеративными. Россия, как известно, с самого начала своей истории формировалась как государство унитарное, централизованное, в то время как большинство государств Западной Европы формировались на федеративной основе.

Эволюция государств осуществляется на основе объективных законов и зависит от конкретных исторических условий. «Государственный строй не есть пустая и мертвая форма: он связан с жизнью народа, с его природою, климатом, размерами страны, с ее историческими судьбами…Государственный строй есть живой порядок, вырастающий из всех этих данных, по-своему выражающий их, приспособленный к ним и неотрывный от них»[4]. При этом одним из основных экономических факторов, определяющих направления развития государства, служат складывающиеся отношения собственности, прежде всего, собственности на землю. При доминировании частной собственности и свойственных ей отношений обмена (купли-продажи) эволюция государственного устройства направлена в сторону развития федеративных отношений. При доминировании общественной собственности на землю и соответствующих ей отношений сдач-раздач развиваются централизованные государства[5].

Каждый из типов государств характеризуется своей институциональной матрицей, то есть системой взаимообусловленных, поддерживающих и дополняющих друг друга институтов. Матричность, или системный характер институциональной системы государственного устройства означают принципиальную невозможность кардинального изменения одного из институтов без изменения всех остальных в этой системе.

Выявление институциональных матриц государств является актуальной задачей, поставленной в рамках современной институциональной теории. Их значение состоит в том, что они определяют содержание и направленность основных социально-экономических процессов конкретных обществ. Именно поэтому невозможно, на мой взгляд, определить сущность и особенности финансовой системы России без понимания институциональной матрицы ее государственного устройства, сложившейся исторически, за 1000 лет существования страны.

Авторская гипотеза об институциональной структуре государственного устройства России опубликована и подробно описана[6]. В настоящей статье дается сопоставление институциональных систем российского и западноевропейских государств, определяющее коренное различие в устройстве их финансовых систем.

Сравнение институтов, составляющих каркас государственного устройства России и стран Западной Европы, показано на рис. 1, с.21. Слева перечислены основополагающие, то есть образующие институциональную матрицу, институты государственного устройства России, справа – аналогичные институты альтернативной институциональной матрицы западноевропейских стран. При этом следует отметить, что, если в системе российских институтов не приведены западноевропейские, из правой части, это не означает, что они не действуют в нашем государстве. Напротив, рядоположенность на рисунке тех или иных институтов означает, что они действуют в разных обществах для выполнения аналогичных функций и комплиментарны. Но доминирует тот из них, который включен в перечень российской, например, институциональной матрицы, он задает основные правила и формы взаимоотношений в той или иной сфере, в то время как аналогичный ему рядоположенный институт западноевропейской матрицы занимает в российском обществе подчиненное положение.

Административно-территориальное деление государства, сложившееся в России, является институтом, характерным для унитарных централизованных государств, и альтернативным по отношению к институту федеративного устройства государства. При федеративном устройстве органы федерации и органы субъектов федерации имеют самостоятельные сферы компетенции и не вмешиваются в дела друг друга.

При административном характере территориального деления, напротив, вся государственная территория рассматривается как единый объект управления государственной администрацией, а выделение тех или иных территориальных единиц служит, прежде всего, задаче упорядочивания единого хозяйства. Действие института административного деления государства отражает поиск территориальной структуры управления огромной страной, которая позволила бы разместить и использовать общехозяйственные ресурсы наилучшим образом, в интересах страны в целом.

Административно-территориальное деление не исключает учет исторических, географических, национальных, экономических и др. особенностей территории и народов. Известно, что российское государство формировалось на основе собирания исторически сложившихся земель, княжеств, мест обитания жителей определенных национальностей. Таким образом, административно-территориальное деление представляло собой своеобразную управленческую сеть, набрасываемую на реально существовавшие регионы. Суть его состояла в том, что оно определяло специфический порядок взаимодействия населения регионов, региональных органов управления и центральной власти между собой, отличный от того, который складывается при федеративном устройстве государства.

В ходе современных реформ исторически сложившийся институт административно-территориального деления государства сохраняет свое значение. Именно поэтому многие специалисты отмечают, что федерация в постсоветской России носит в значительной степени формальный характер[7], и приходится постоянно уточнять ее содержание. Современные ученые говорят о «иерархическом федерализме»[8], «переговорном федерализме»[9], признают, что «федерализм как политический институт…оказывается скорее привнесенным извне, нежели порожденным обществом изнутри»[10], что мы имеем дело с ассиметричной федерацией и т.д. На деле же содержанием процесса является модификация основополагающего института административно-территориального деления, исторически присущего России, и поиск современных форм его воплощения с учетом достижений мировой цивилизации и адекватных новым условиям развития страны.

Характер государственного устройства задает тип сложившейся управленческой структуры. Для России как государства с административно-территориальным делением характерна иерархическая вертикаль органов регионального управления во главе с центром. Федеративные государства характеризуются, напротив, самоуправлением и субсидиарностью органов управления.

Уже в сказании о призвании варяжских князей, положивших, как считают историки, начало нашей государственности, записано, что славянские племена решили: «Поищем себе князя, который бы владел и правил нами и судил нас по праву»[11]. Таким образом был сформирован первый в истории государства центр верховной власти.

Структура территориального управления на Руси имела отчетливо выраженный иерархический характер начиная с X в., т.к. государство уже в тот период представляло собой «союз волостей и пригородов под властью старшего города»[12]. При этом город земли являлся старшей общиной, следующий уровень иерархии представляли пригороды, затем - сельские волости. Вершиной иерархии являлся центральный город русского государства - в то время это был Киев.

Правоведы отмечают, что в истории развития западных государств, например, германских, иерархии территориальных общностей, аналогичной российской, не наблюдалось. В рассматриваемый исторический период там имела место личная зависимость подвассалов от вассалов, а тех - от верховного сюзерена, а не иерархическая подчиненность меньших общин старшей[13].

В российском государстве «центр», как ни парадоксально это звучит для лингвистов, является, прежде всего «вершиной» властной вертикали, задающей правила и полномочия подчиненных ему органов управления. Иерархический характер структуры региональных органов позволяет им обеспечивать единство и общее направление деятельности в масштабах всего государства.

При такой системе власти самоуправляющиеся структуры, традиционно существовавшие на Руси в виде сельских и городских общин, были подчиненным элементом, «вложенным» в иерархическую систему, действовали по общим, установленным сверху правилам. Целью самоуправления в России, как писал в свое время А. Д. Градовский, было «привлечь силы общественные силы к участию в государственной администрации, а значит, ввести общественные установления в круг правительственных установлений»[14]. Другими словами, как правило, сверху определялся круг задач, требовавших решения на местном уровне, а затем к исполнению этих задач привлекались общины или выборные от них представители.

Принцип властной вертикали является альтернативным принципам самоуправления и субсидиарности. Принцип субсидиарности, характерный для федеративных отношений, обосновывает приоритет (при прочих равных условиях) прав более мелкой (низкой) общности по сравнению с общностью более крупной (более высокого уровня). В соответствии с ним полномочия по реализации каких-либо компетенций передаются самоуправляющимися структурами на более высокий уровень лишь в том случае, если они сами не имеют возможности для их реализации[15]. Соответственно, снизу наверх передаются и необходимые для реализации этих функций ресурсы.

При наличии же властной иерархической вертикали, напротив, органы управления низших уровней входят в систему исполнительной власти органов высшего уровня, подчиняются им и пользуются их средствами для своей деятельности. Институт властной вертикали определяет особый порядок делегирования полномочий между органами государственной власти. Такое делегирование, как правило, основывается не на соглашении между сторонами, т.е. уровнями управления, а на законе, принятом центром - верхним уровнем управления[16]. При этом условием передачи отдельных государственных полномочий органам местного управления является их обеспечение необходимыми материальными и финансовыми ресурсами, а реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Особенностью российской структуры власти, по сравнению с аналогичными, на первый взгляд, иерархическими структурами западноевропейских стран, является наличие прямой связи каждого из уровней управления с центром. Другими словами, возможно обращение с верхнего уровня управленческой иерархии, минуя соседний, на нижележащий. История предоставляет этому многочисленные свидетельства. Так, в петровское время практиковались обращения Коллегий в городовые магистраты, минуя Главный магистрат (непосредственно являвшийся верхним звеном управления для городских магистратов)[17]. Позже правительство, когда ему это было нужно, обращалось с теми или иными поручениями или вопросами помимо губернатора, напрямую к второстепенным правителям[18]. Такой специфический характер управленческой иерархии выражался также в существовании должности комиссаров (полномочных представителей и т.п.) на протяжении всех периодов исторического развития России.

В западноевропейских странах иерархические структуры характеризуются, как правило, жесткой субординацией, не предусматривающей обход уровней управления.

В российском государстве возможность «сквозной прошивки» иерархической вертикали управленческими сигналами служит повышению ее надежности и позволяет реагировать на меняющиеся условия хозяйственной и политической жизни страны.

Значение института властной иерархической вертикали во главе с центром как

носителем верховной власти подтверждается древней и современной историей российского государства. После периодов кризиса верховной власти в стране центр как вершина власти в разных формах воссоздавался, что подтверждает его объективную

необходимость. Так, после периода междуцарствия 1610-1613 гг., «смутного времени» российской истории, в обществе возникла потребность в воссоздании монархии с функциями централизованной власти, что и было реализовано призванием династии Романовых. После падения монархии в ходе революций начала XX века аналогичную функцию стали выполнять центральные органы ВКП (б), а затем - КПСС. В настоящее время значение верховного центра властной иерархической вертикали постепенно начинает воплощать Президент Российской Федерации, при котором формируется система подотчетных ему органов управления, контролирующих практически все сферы политической и экономической жизни.

Институт властной иерархической вертикали региональных органов во главе с центром в России исторически развивался. При сохранении общего принципа взаимодействия между уровнями региональной иерархии его развитие идет в сторону более свободного порядка установления взаимных прав и обязанностей звеньев управления с учетом интересов населения, проживающего на их территориях, а также усиления договорного начала при установлении компетенций разных уровней регионального управления.

В российской и западноевропейской моделях государственного устройства различаются также институты, обеспечивающие кадровое обеспечение структур управления. В нашей истории эту функцию выполнял, прежде всего, институт назначения руководителей. В странах Западной Европы основополагающим принципом формирования властей всех уровней были выборы руководителей.

Отмеченный выше характер комплиментарности рассматриваемых институтов государственного устройства России и стран Западной Европы при сопоставлении назначений и выборов проявляется наиболее ярко. Известно, что в истории всех стран эти институты действуют параллельно. Так, например, в России они могли в разной мере реализовываться на тех или иных уровнях административного деления государства - например, выборность на уровне местной общины и назначение (до революции) на уровне губернаторов. При этом идет постоянный поиск меры между ними, позволяющей сочетать интересы локального сообщества (через выборность его представителей) и целого, всего государства (через назначение руководителей вышестоящими уровнями управления).

В XIX в. институт назначения, например, городских руководителей, предполагал учитывать интересы местного населения и государства как целого следующим образом. Замещение должности городского головы, по городовому положению 1892 г., происходило путем выборов его городской думой. Но затем требовалось административное утверждение кандидатов либо губернатором, либо министром внутренних дел. Если первично и вторично выбранные кандидаты не утверждались, то вакантные должности замещались соответствующими назначениями[19]. Назначение на должность всегда предполагало наделение назначаемого лица необходимыми ресурсами (или правами использовать те или иные ресурсы) для выполнения своих должностных обязанностей.

Приоритет выборности или назначения в тот или иной период был связан с конкретной социально-экономической ситуацией. Если усиливалась потребность в централизации ресурсов, например, в связи с военными действиями, преобладало назначение региональных руководителей. Если произвол воевод или наместников по отношению к местному населению становился нетерпимым, увеличивались жалобы населения на злоупотребления местной власти, предпочтение отдавалось выборам.

Сопоставление фактов из истории западноевропейских стран также показывает широкое распространение, как выборов, так и назначений для кадрового обеспечения управленческих структур. В то же время внимательное рассмотрение реализации этих институтов показывает отличия от того, как это происходило в России.

В России введение выборных должностей служило цели ограничения власти административной и в то же время было дополнительным инструментом для иерархических управленческих структур. В свое время исполнение выборных должностей так и называлось «службой по выбору» и представляло собой одну из повинностей местного населения в пользу административной власти. Именно из среды

выборных рекрутировались затем административные чиновники, для которых «служба по выбору» была формой предварительного отбора для работы в государственных и правительственных учреждениях.

Само значение выборной должности определялось, как правило, тем объемом правительственных поручений, которые исполнялись лицом на этой должности. Например, создание довольно сильной и влиятельной должности предводителя дворянства в XVШ в. – выборной по сути – было связано именно с этим обстоятельством.

Если в России выборы, таким образом, всегда в той или иной мере опосредовались назначениями, то в странах Западной Европы ситуация была прямо противоположной. Там, наоборот, назначения представляли собой формальный акт, закрепляющий фактически избранных сословиями лиц для выполнения тех или иных местных обязанностей. Примером может служить так наз. назначение мировых судей в Англии. Они назначались королевой из числа зажиточных землевладельцев данной местности. Должность отбывалась безвозмездно, за счет собственных средств[20]. Другими словами, назначение закрепляло факт выбора по имущественному цензу, осуществленный основным сословием английского государства того периода по месту своего проживания.

В разных системах государственного устройства действуют и разные механизмы принятия и исполнения решений. Для централизованной политической системы России таким механизмом является достижение единогласия (соборность) при принятии решений, в федеративных государствах Западной Европы решения принимаются на основе принципа демократического большинства.

Реализацией института единогласия на разных этапах исторического развития России являлись съезды князей, круговая порука, земские соборы, съезды КПСС и т.д.

Все они представляют собой форму солидарной ответственности территориально-хозяйственных общностей (или их представителей) перед верховным уровнем управления и предполагают одновременно внутреннее единогласие членов этих общностей по поводу принимаемых на себя обязательств. Это соответствует корреальному (солидарному) обязательству, известному в юридической практике западных стран.

В одной из первых форм территориального управления в древней Руси - вече - достижение единогласия достигалось через поле - поединок между сторонами, имеющими различающиеся мнения. Если в ходе вече стороны не могли прийти к единодушию, или предлагаемая позиция не являлась настолько авторитетной, что ее противники прекращали отстаивать свою точку зрения, то дело решалось полем, или дракой. Поле как судебный поединок должно было следовать определенным правилам[21]. Какая сторона побеждала, та точка зрения становилась принятой всеми, что и фиксировалось обществом. В дальнейшем поле, как способ достижения общей позиции, вымирает. По Указу 1556 г. предписывалась замена поля крестным целованием, закрепляющим единство позиций сторон[22].

«Круговая порука господствовала и на «вселенских советах». Она обеспечивалась традиционными на Руси началами единогласия - вопрос обсуждался до тех пор, пока все не придут к общему мнению, после чего участники обсуждения приводились к крестоцелованию»[23]. Общая резолюция, которой заканчивалась соборная грамота, была самым существенным моментом. Целовать крест на своих речах значило обязаться под присягой исполнять соборный договор. Таким образом, фиксировалось общее, «круговое» формальное обязательство, связывавшее членов собора в нечто целое по отношению к соборному приговору[24]. Круговая порука и единогласие были институтом, который, наряду с верховной властью обеспечивал государственный, общий интерес.

Устойчивость института единогласия наблюдалась на протяжении всей российской истории. Например, съезды КПСС, характерные для советского периода, являются аналогом проводившихся ранее земских соборов и также, как и земские соборы, были вызваны к жизни административными потребностями государства. На них достигалось единогласие региональных представителей по поводу решения основных, выносимых на съезды вопросов, и через партийную дисциплину обеспечивалась та самая круговая порука, которая служила гарантом исполнения принятых решений.

На нынешнем этапе институт единогласия реализуется в современных правовых нормах. Примером является федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. и одобренный IV Съездом народных депутатов России 10 апреля 1992 г. Субъекты Федерации, подписавшие этот договор с федеральным центром, единогласно согласились с предложенными центром политическими условиями, поскольку их законодательные и экономические права были существенно расширены. Подписание федеративного договора позволило сохранить единство страны и остановить начавшийся в Российской Федерации «парад суверенитетов»[25].

Необходимость соблюдения отмеченного принципа единогласия прослеживается в порядке внесения изменений в Конституцию, как это установлено Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г. Советом Федерации. Согласно этому порядку соответствующий закон России сначала принимается обеими Палатами Федерального собрания и затем, в течение года, должен быть одобрен законодательными (представительными) органами власти не менее двух третей субъектов Федерации. Но даже в этом случае Президент России или законодательный орган региона вправе обжаловать постановление об этом законе в Верховном суде страны. «В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется [курсив мой – С.К.]…Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования»[26]. Другими словами, если хотя бы один регион в России не согласится с необходимостью соответствующих поправок, закон о поправках к Конституции не будет принят.

Беглый исторический экскурс реализации института единогласия (соборности) как принципа государственного устройства обнаруживает отчетливую тенденцию. Развитие этого института идет в сторону более свободного проявления интересов региональных субъектов, уменьшения роли насильственных форм при разрешении возникающих конфликтов и усиления правовой легитимности процедур.

В этом же направлении осуществлялось и развитие института демократического большинства при принятии решений, отличающего систему государственного устройства западноевропейских стран.

Наконец, российская и западноевропейская системы устройства государства

устройства отличаются механизмами обратной связи, сигнализирующими о нарушениях и сбоях в деятельности вышеперечисленных институтов. В России таким механизмом служат, прежде всего, административные жалобы по инстанциям. В государствах Западной Европы эту функцию обеспечивали и обеспечивают в первую очередь судебные иски, тот есть обращения в судебную систему. И те, и другие представляют собой исторически сложившиеся институты, являющиеся элементами институциональной матрицы соответствующего государственного устройства.

Открытие роли института административных жалоб в российском обществе принадлежит О. Э. Бессоновой[27]. Значение этого открытия заключается в том, что обращения и жалобы являются сигналами обратной связи не только в экономической системе, как справедливо отмечает О. Э. Бессонова. Они представляют собой важнейший институт государственного устройства, регулирующий социальные отношения в сфере власти и формирующий основополагающую структуру принятия и контроля решений по всей властной иерархической вертикали органов регионального управления во главе с центром.

В этой сфере под административной жалобой понимается «всякое заявление, сделанное высшей административной власти на действия низшей, по предмету нарушения последней каких-либо личных или имущественных прав или интересов, или неудовлетворения какого-либо ходатайства, которое по закону могло или должно быть удовлетворено»[28]. На основании обращений и жалоб населения высшие органы управления судили об эффективности региональных руководителей разного уровня, как выборных, так и назначаемых. Например, при назначении воевод в царствование Михаила Романова (начало XVII в.) правительство одновременно учредило особый приказ, в котором принимались жалобы от тех, кто «на сильных бьют челом»[29]. Точно также и при расширении выборного начала, например, в сельских обществах в XIX в., указом с 1889 г. вводятся земские начальники, которым предоставляются широкие права по надзору за должностными лицами крестьянского управления и разбору приносимых на них жалоб, вплоть до временного устранения виновников с их должностей[30].

Действие института административных жалоб регулировало деятельность других политических институтов. Например, как указывалось выше, количество и характер жалоб населения были одной из причин того, какое начало - выборное или назначенческое, - преобладало в формировании состава региональных руководителей.

Контроль деятельности органов регионального управления посредством разбора жалоб зависит от того, какие группы населения и в какой форме могут эти жалобы подавать, и какова будет реакция. В дореволюционной России наиболее эффективными с точки зрения решения поднимавшихся в них вопросов были так называемые «всеподаннейшия прошения и жалобы», т.е. обращения непосредственно на Высочайшее имя.

В середине XIX в. право ходатайствовать «о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении» непосредственно перед Императорским Величеством могло только дворянство. Другие группы населения таких прав в тот период не имели[31]. В советский период право жалобы на действия органов регионального управления любого уровня стало практически всеобщим, поскольку могло быть реализовано всеми слоями населения. В этот период действовала система, обеспечивающая прием и прохождение жалоб, реализацию решений по ним и ответственность должностных лиц.

Административные жалобы по инстанциям, подаваемые снизу, также могут иметь сквозной характер, как и управленческие сигналы сверху. Это означает возможность подачи жалоб не строго по субординации, но, минуя этажи иерархии, направлять их непосредственно на более высокий уровень управления или в центр. Тем самым увеличивается способность управленческой структуры воспринимать сигналы обратной связи и быстрее реагировать на проблемы, возникающие в самых разнообразных частях страны и отраслях хозяйства.

В период социальной трансформации российского общества в ходе рыночных реформ происходит существенное обновление механизма жалоб и обращений. Начинают формироваться новые, более эффективные каналы для их передачи. Это связано, прежде всего, с увеличением числа формальных и неформальных организаций, которые начинают использоваться для этих целей. Прямым выразителем жалоб различных групп населения выступает сегодня Государственная Дума. Постоянство ее действия (в отличие, например, от земских соборов и съездов КПСС, собиравшихся эпизодически) позволяет региональным представителям осуществлять регулярный контроль деятельности центральных органов власти.

Проведенное сопоставление институциональных матриц государственного устройства России и стран Западной Европы показывает их качественное различие. Это различие накладывает свой отпечаток на историю социально-экономического развития наших стран. Выявление институциональной матрицы российского общества определить особенности его финансовой системы, отличающейся от финансовых систем стран Западной Европы.

Специфические черты финансовой системы России

Развитие финансовой системы России происходило в непосредственной связи с эволюцией институтов ее государственного устройства. Более того, можно утверждать, что само формирование перечисленных институтов в значительной мере стимулировалось поисками оптимальной организации материальных и финансовых потоков в государстве. Об этом свидетельствуют уже первые известные факты экономической истории нашей страны.

Киевская Русь представляла собой союз земель под верховной властью князя, сидевшего на престоле в Киеве. Частной собственности на пахотные участки и угодья не было, они считались достоянием всей земли. Возможность использования того или иного участка обеспечивалась обязанностью платить с него определенные подати в пользу князя. Население могло свободно переходить с места на место, а дружинники – выбирать себе князей, у которых служить. Задача князя как представителя центральной власти по отношению к землям (аналогичным современному понятию регионов) заключалась в обеспечении защиты от нападений и организации суда и управления на территории.

Как осуществлялось финансовое обеспечение этих функций? Население, проживающее на территории, оберегаемой дружинами князя, платило в его пользу дань. Князь с дружиной, раз в год, начиная с ноября, собирал ее, объезжая земли подчиненных славянских племен (так называемое полюдье), и одновременно осуществлял управление, принимая жалобы населения и верша суд. С ХI в. князь поручал сбор дани назначенным им даннщикам. Население также самостоятельно привозило дань князю (так называемые повозы).

В 947 г. великая княгиня Ольга, столкнувшись с нежеланием древлянских племен повторно уплатить дань ее мужу князю Игорю, была вынуждена упорядочить сбор дани. Она установила погосты - податные округа, первые единицы административно-территориального деления древнерусского государства. По погостам велись счет жителей, земель и вообще имуществ, частных и казенных. Официальное разделение на погосты просуществовало вплоть до 1775 г.[32]. Великой княгиней Ольгой были установлены и первые нормативы для сдачи дани в виде уставов и уроков. «Под именем устава должно разуметь всякое определение, как что-нибудь делать, под именем урока всякую обязанность, которую должно выполнять к определенному сроку, будет ли то уплата известной суммы денег, известного количества каких-нибудь вещей или какая-нибудь работа»[33]. Внутри погоста разверстка дани производилась самим населением по дымам или по сохам, соответствующим участку земли, обрабатываемой одним домохозяйством.

Таким образом, сверху государство в лице князя устанавливало размер дани по погостам, а снизу самоуправляющиеся общины распределяли тяготы податного обложения индивидуально для каждой семьи.

Характерная для Древней Руси иерархия системы расселения проявлялась и в иерархии ее финансовой системы. Она выражалась в том, что верхний уровень расселенческой (территориальной) структуры налагал на население подчиненных типов поселений различные сборы и подати. Так, например, Новгород платил дань в пользу князя киевского. В свою очередь, Новгород имел право налагать сборы на население пригородов. Другими словами, города предоставляли сельской округе защиту на период военных действий, торговых походов и др. в обмен на подати подчиненных им поселений.

Иерархия и ранжирование земель внутри Киевской Руси также находила свое выражение в финансовой сфере. Об этом, в частности, свидетельствуют приводимые Ключевским сведения о размере месячины - месячного корма, выдававшегося купцам в период ведения торговли в Византии. Величина этого раздаваемого корма определялась старшинством древнерусских городов, из которых происходили купцы. Наибольшую месячину получали киевские, меньше - черниговские, еще меньше - переяславские и т.д. [34]. В основе этого лежало соответствующее различие в величинах собираемых с этих земель податей в централизованную княжескую казну.

Подати, помимо содержания княжеского двора, шли на содержание дружины и строительство городов, крепостей и укреплений. Другим способом оплаты дружин являлась раздача так называемых кормлений. Такой порядок сложился еще до окончательного призвания варяжских князей. Так, Е. Н. Стариков, например, отмечает что «нанимая дружину с князем, Господин Великий Новгород отводил им «в кормление» определенные волости с населявшими их смердами - вещь совершенно немыслимая для античного полиса»[35]. В 10-11 вв. эта практика была продолжена, только теперь кормления своим воеводам раздавал сам князь.

Строительство укреплений, городов и крепостей также велось не только (и не столько) за счет собираемых финансовых средств, сколько за счет натуральных платежей населения в виде строительных и др. необходимых материалов, а также трудовой повинности. Города создавались, как правило, централизованно и строились «всем миром». С этой целью с древнейших времен в России известно так называемое городовое дело - одна из первых засвидетельствованных историками натуральных повинностей, состоявшая в постройке новых городов и острогов, возведении новых укреплений в старых городах и починке крепостей[36] силами сельского населения.

Описанная финансовая система древнерусского государства, получившая затем свое дальнейшее развитие, уже в своей начальной, синкретической форме коренным образом отличается от финансовых систем европейских стран. Подчеркнем эти отличия.

Первым моментом является природа самой дани. Уже в тот период проявились отличия российской дани от европейских налогов. Дань представляла собой тягло, то есть податную обязанность, которой облагалось не лицо, не член общины, а все без исключения административно-территориальные единицы, округа, волости как совокупность хозяйств. Дань – это сдача, то есть обратная передача в распоряжение всего общества части материальных благ, полученных от использовании общего ресурса, в данном случае земли и угодий. Все население, пользующееся общим ресурсом, обязано передавать обществу определенную часть результатов своего труда в виде дани. Существовала общая ответственность административных единиц (посадов и сельских общин) по ее внесению в виде круговой поруки. Дань (подати) и трудовые повинности всегда играли основную роль в защите страны от нападений извне, развитии национального хозяйства и в создании национального богатства страны.

Развитие же европейской налоговой системы идет из городских общин, представлявших собой самостоятельных экономических субъектов, род производственной корпорации. Именно в городах налоговая система получает общественно-правовой характер, а затем развивается в хозяйстве государственном[37]. Исторически налоги как денежные платежи центральной власти возникали эпизодически, как добровольные пособия или же взносы, вызванные особыми обстоятельствами (выкуп короля из плена, выдача его дочерей замуж и т.п.), а лишь затем стали носить постоянный характер, прежде всего в отношении промышленных и торговых классов, живших по преимуществу в городах. При этом налоги представляли собой сбор с населения на заранее известные цели и были формой увязки государственных и частных экономических интересов. По словам немецкого профессора XIX в. Ад. Вагнера, налоги в западноевропейских странах – «суть принудительные взносы частных хозяйств, отчасти идущие на покрытие общественных (государственных) расходов, отчасти являющиеся средством изменения распределения народного дохода[38]. Они всегда были дополнительным средством развития национальной экономики, основные же ресурсы были сконцентрированы в рамках частных хозяйств.

Названные качественные различия источников формирования общегосударственных доходов в России и в странах Западной Европы сохранялись на протяжении новой и новейшей истории. Они выражались в том, что в нашей стране такими источниками служили, прежде всего, платежи от использования государственного ресурса (в виде разного рода податей, платы за фонды и т.п.) или поступления от казенных предприятий, казенной монополии и т.п. В западноевропейских странах основным источником доходов являлись отчисления от результатов предпринимательской деятельности частных лиц и компаний.

Вторым отличием финансовой системы нашего государства был порядок определения общегосударственных доходов и расходов. В странах Западной Европы сбор и расходование налогов определялись в результате договора между сословиями и государственной властью о сборе на известные цели. Именно сословия имели у себя средства, которые верховная власть путем переговоров изымала у них для общественных нужд.

В России доходы и расходы государства регулируются централизованно, верховной властью, которая, с одной стороны, определяет размер податей и повинностей, и, с другой стороны, устанавливает объемы раздач, исходя из общих нужд государственного хозяйства. Регулирование осуществляется системой специализированных центральных организаций на основе нормирования, предполагает очередной порядок раздач и механизм административных жалоб для корректировки величин и направлений материальных и финансовых потоков.

Действие централизованного механизма финансовой системы российского государства проиллюстрируем учреждениями Московского царства. Когда в результате многочисленных челобитий (жалоб) местного населения на несправедливое управление воевод Иван IV Грозный отменил систему кормлений, уложением 1555-1556 гг. был установлен кормленый окуп, оброк в виде выкупа за уничтоженные кормления. Если до этого податное население напрямую платило воеводе за его службу, то теперь этот сбор взыскивался в казну.

Для этих целей вскоре после 1566 г. в Москве был создан Большой четвертной приказ (или четверть, четь), и задача этой первой четверти, или чети была содержать на свои доходы служилых людей в опричнине. Затем возникли и другие чети. С одной стороны, чети взимали с соответствующего податного населения четвертные доходы: Казанская – с казанских волостей, Сибирская – с Сибири, Галицкая - с территории бывшего Галицкого княжества, и т.д. С другой стороны, чети содержали известное число служилых людей. При этом состав четвертчиков (то есть служилых людей, имевших право на доходы из чети) расписывался между четвертями независимо от приписки четвертчика по службе к тому или иному городу. Каждый вновь пущенный в четверть приписывался к той чети, за которой была очередь содержания новых четвертчиков или в которой имелись выбылые места[39]. Доходы из чети четвертчики получали раз в 3 или 4 года, по челобитью, в соответствии с установленными окладами.

Централизованное регулирование доходов и расходов сохраняется в России до настоящего времени. Свидетельствами этого является то, что законодательство по большинству налогов регулируется федеральным, а не региональными, уровнем. Среди форм распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы распределение федеральных налогов стоит на первом месте, в то время как роль раздельного использования источников крайне незначительна (она имеет место только при налоге на имущество)[40]. По-прежнему велико значение вертикальных финансовых потоков в налоговой системе: известно, что в бюджетах всех уровней доминируют федеральные налоги, составляющие в доходах консолидированного и местных бюджетов в среднем 70%.

В странах Западной Европы определение величин и порядка сборов и расходов государственных средств продолжает являться по сути общественным договором, заключаемым населением с государством посредством выборной власти.

Третья отличительная черта финансовой системы России заключалась в том, что в нашей стране верховная власть назначала сборщиков дани, то есть главных агентов финансовой системы государства. В странах Западной Европы эта должность была, как правило, выборной. Так, во Франкском королевстве уже во второй половине VII в. мажордом (заведующий центральным управлением) из назначавшегося королем стал выборным от знати представителем ее сословных интересов[41]. Аналогичная ситуация сложилась и в средневековых европейских городах. Когда управления приходов и их союзов в городах стали иметь дело с громадными суммами налогов, уплачиваемых плательщиками, то встал вопрос о контроле плательщиков над лицами, коим поручено было расходование налогов на городские нужды. Поэтому система коронных назначений уступила места системе выборной[42], при которой состав главных финансовых агентов формируется снизу, самоуправляющимися территориальными и производственными структурами.

Названное различие сохранялось в порядке получения должности министра финансов. В России во все времена соответствующее лицо назначалось верховной властью. В странах Западной Европы победившая на выборах партия имеет своих представителей на всех ключевых постах, в том числе и на посту министра финансов.

Четвертая особенность организации финансовой системы русского государства заключалась в присутствии круговой поруки, обеспечивающей выполнение территориальными и хозяйственными союзами принятых на себя финансовых обязательств. Если в странах Западной Европы ответственность по уплате налогов и сборов носила, как правило, индивидуальный характер, то на Руси имела место коллективная, солидарная ответственность по уплате податей, сборов и повинностей перед верхним уровнем управления. Так[43], в московском государстве недобор таможенного и кабацкого доходов мог взыскиваться с посадских и уездных людей, выбравших в целовальники виновников недобора; убытки, причиненные казне подрядчиком, взыскивались иногда с того посада, к которому он принадлежал. Вплоть до XX в. каждое сельское общество, как при общинном, так и при подворном (наследственном) пользовании землею, отвечало круговой порукой за каждого из своих членов в исправном отбывании казенных, земских и мирских повинностей. По указу 1833 г., если недоимка общества возрастала до годового оклада, то ответственность переносилась на всю волость.

В советский период выражением круговой поруки служила зависимость фонда заработной платы и суммы премий, получаемых трудовым коллективом, от выполнения предприятием плановых финансовых показателей.

Пятой отличительной чертой финансовой системы России, по сравнению с западноевропейскими странами, является ее натурально-денежный характер. С древнейших времен формирование доходов российского государства происходило не только за счет денежных сборов, но также путем сдачи натуральных продуктов и путем отбывания различных трудовых повинностей. При этом сборы с населения в денежной форме не были основными в формировании доходов российского государства. Деньги привлекались в тех случаях, когда не было возможности напрямую привлечь требуемые натуральные продукты или силы населения для формирования общегосударственных ресурсов или выполнения конкретных работ. При этом деньги выполняли функцию счета общего объема сборов. Точно также и выдачи из княжеской казны для отправления тех или иных надобностей или оплаты службы носили преимущественно натуральный характер, и лишь постепенно наряду с земельными раздачами, хлебными дача и др. стали практиковаться денежные придачи в виде окладов и др.

До настоящего времени сохранились натуральные раздачи населению медицинских услуг, образования, жилья и др. Одновременно продолжают существовать и получают свое развитие натуральные формы платежей в бюджеты всех уровней.

На специфический натурально-денежный характер нашей финансовой системы указывают современные специалисты. Так, Ю. Любимцев пишет: «Финансовые потоки выражают связи, зависимости и обязательства внутри государственной системы, между государственными структурами, физическими и юридическими лицами». При этом они включают движение как денежных, так и неденежных ресурсов, например, бартер и т.п., которые также должны исследоваться финансовой теорией.[44]

Шестая особенность государственной финансовой системы России состоит наличии иерархического бюджета как ее основы. Финансовые системы стран Западной Европы характеризуются, как правило, бюджетным федерализмом.

В России иерархический бюджет сначала формировался как свод росписей отдельных ведомств и территорий. В 1722 г. Петром 1 была сформирована первая общая табель, в которой были сведены доходы и расходы губерний. Известны также росписи 1723 и 1724 г. Систематически планомерный бюджет начал составляться с 1862 г., а в советский период он представлял собой уже чрезвычайно развитую форму государственного плана, в котором воедино были увязаны материальные и финансовые потоки.

Особенностью иерархического бюджета является вложенность бюджетов низших уровней в бюджеты высших, тогда как при бюджетном федерализме бюджеты территорий, входящих в состав государства, являются независимыми.

Заключение

Отмеченные особенности финансовой системы российского государства определяли ее эволюцию на протяжении истории, и нет оснований предполагать, что в будущем она претерпит какие-либо качественные изменения. На нынешнем этапе рыночных реформ речь идет, на мой взгляд, не о трансформации, а о модернизации финансовой системы России при сохранении исторически обусловленных особенностей.

Модернизация включает в себя более четкое разграничение функций каждого уровня управления и, соответственно, разнесение средств иерархического бюджета страны для выполнения этих функций. Одновременно происходит правовое обособление федерального, регионального и муниципального уровней как самостоятельных юридических субъектов, что позволяет в большей мере использовать договорное начало при установлении межбюджетных (внутрибюджетных) отношений. Разрабатываются обновленные социальные стандарты и нормативы бюджетной обеспеченности, позволяющие, с одной стороны, принять во внимание многообразие условий разных территорий, а, с другой стороны, учесть возросшие социальные запросы населения.

Укрепляется законодательное начало в регулировании деятельности финансовой системы и увеличивается роль населения в процессе принятия и исполнения бюджета через его представителей в регулярно работающих Палатах Федерального Собрания.



[1] См. Социальная траектория реформируемой России. Исследования новосибирской экономико-социологической школы. – Новосибирск: АО «Наука РАН», 1999.

[2] Мрочек-Дроздовский П. Областное управление России XVШ в. до учреждения о губерниях. Ч.1. Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708-1719). М.: В университетской типографии (Катков), 1876, с. 515.

[3] Там же, с. 517.

[4] Ильин И. Из статьи «В поисках утраченной державности». / Федерализм. Теория, практика, история. 1998. № 1(9), с. 183.

[5] Подробнее о раздаточной экономике России см. Бессонова О.Э. Раздаточная экономика в ретроспективе // Общественные науки и современность. 1998. № 4; Бессонова О.Э., Кирдина С.Г., ОСалливан Р. Рыночный эксперимент в раздаточной экономике России. Новосибирск: Изд-во Новосиб. ун-та, 1996.

[6] Кирдина С.Г. Политические институты регионального взаимодействия: пределы трансформации // Общественные науки и современность. 1998, № 5; Kirdina S. The System of Political Institutions in Russian Society: Limits of Transformations. In: Russian Sociology Today. Moscow: Institute of Sociology, 1998.

[7] Федерализм. Энциклопедический словарь. М: ИНФРА-М, 1997. Статья «Экономический механизм федеративных отношений», с.272.

[8] Митрохин С. Модели федерализма для России. // Федерализм. 1997. № 1(5), с.113.

[9] Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма» (политико-экономический анализ) // Вопросы экономики. 1998. № 6, с.76.

[10] Там же, с. 69.

[11] Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. М.: Мысль, 1997. Т.1, с.132.

[12] Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону: Изд-во «Феникс», 1995 (переиздание 1886-1915 гг.), с.40.

[13] Там же, с. 284.

[14] Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Санкт-Петербург: Типография В. Безобразова и комп., 1878, с. 20.

[15] Федерализм. Энциклопедический словарь Статья «Субсидиарность», с.233.

[16] Федерализм. Энциклопедический словарь Статья «Деление административно-территориальное», с.69.

[17] Градовский А.Д., указ. соч., с.27.

[18] Мрочек-Дроздовский П., указ. соч., с. 66.

[19] Энциклопедический словарь. Санкт-Петербург : Издатели: Ф.А. Брокгауз, И.А. Ефрон. 1868-1906. Т.9. Статья «Город», с.232.

[20] Градовский А.Д., указ. соч., с. 25.

[21] Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Графский В.Г., Ефремова Н.Н., Карпец В.И. и др. М.: Наука, 1995, с.135.

[22] Энциклопедический словарь. Т.31. Статья «Судебный поединок», с.924.

[23] Институты самоуправления: историко-правовое исследование, с. 148.

[24] Ключевский В.О. , указ соч., т.2, с.363.

[25] Федерализм. Энциклопедический словарь. Статья «Федеративный договор», с.257.

[26] Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» от 4 марта 1998 г, ст. 11, ч.4. – Сборник законодательства Российской Федерации, № 10, 1998, ст. 1146.

[27] Бессонова О.Э. Раздаточная экономика как российская традиция. // Общественные науки и современность. 1994. № 3; Бессонова О.Э. Институты раздаточной экономики России: ретроспективный анализ. Новосибирск, 1997.

[28] Энциклопедический словарь Т.11. Статья «Жалоба», с.710.

[29] Ахиезер А.С. Россия: критика исторического опыта. (Социокультурная динамика России). Т.1. От прошлого к будущему. Изд-е 2-е, перераб. и дополн. Новосибирск: Сибирский хронограф, 1997, с.141

[30] Энциклопедический словарь. Т.12. Статья «Земские участковые начальники», с.507.

[31] Энциклопедический словарь. Т.7. Статья «Всеподданнейшия прошения и жалобы», с.403.

[32] Энциклопедический словарь. Т.21. Статья «Погост», с.36.

[33] Соловьев С.М. История России с древнейших времен. В 18 томах. М: Мысль, 1988, кн. 2, с. 148.

[34] Ключевский В.О. , указ. соч., т.1, с.169.

[35] Стариков Е.Н. Общество-казарма от фараонов до наших дней. Новосибирск: Сибирский хронограф. 1996, с.244.

[36] Энциклопедический словарь. Т.9. Статья «Городовое дело», с.313-314.

[37] Энциклопедический словарь. Т.20.. Статья «Налоги», с. 498.

[38] Lehrbuch der Finanzwissentschaft, ч. 1, с.326. /Энциклопедический словарь, т.20. Статья “Налоги”, с.499.

[39] Платонов С.Ф. Как возникли чети? (К вопросу о происхождении Московских приказов-четвертей). Журнал Мин-ва нар. Просвещения, 1982. Май. Санкт-Петербург, Тип. В.С.Балашева, с. 162-163.

[40] Лыкова Л. Некоторые проблемы развития бюджетного федерализма в России. // Федерализм. 1996. № 1. С.37-38.

[41] Энциклопедический словарь. Т. 35. Статья «Феодализм», с.508.

[42] Градовский А.Д., указ. соч., с. 25.

[43] Энциклопедический словарь. Т.16. Статья «Круговая порука», с. 835.

[44] Любимцев Ю. Финансовые кругообороты в системе федеративных отношений. // Федерализм. 1998. № 2 (10), с. 98.

2002-2017 KIRDINA.RU
АКТИВНАЯ ССЫЛКА НА САЙТ ОБЯЗАТЕЛЬНА